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影响高等学校教代会职权落实和功能发挥的因素分析及管理对策
发布人:系统管理员  发布时间:2009-05-31   浏览次数:966
 
外国语学院 裘丽华
摘要:本文分析了影响和制约高等学校教代会职权落实和功能发挥的主要因素:内部管理机制因素、外部体制环境因素、历史文化背景因素和思想认识水平因素等;提出了相应的对策:一是坚持“主权在民”,实现依法治校;二是推进政治体制改革,完善相关法规,三是提倡“人本主义”管理,改变领导方式。
关键词:教代会、职权、功能、因素、对策
 
根据1985年1月28日教育部、中国教育工会全国委员会联合颁布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》(以下简称《暂行条例》),教代会有四项职权,五大功能。教代会制度第一次以法律的形式确立,对于推动教育系统的民主政治建设,加强学校的民主管理和民主监督,调动广大教职工的积极性,体现教职工的主人翁地位发挥了重要的作用,产生了深远的影响。然而应该看到,随着高校办学自主权的扩大,新的校内人事和分配制度等一系列教育体制改革的不断深入,现行的教代会制度也日渐暴露出形式主义严重,会议质量不高,职权落实不够,功能难以发挥等一系列新形势下的老问题,已引起了广泛的关注。 热动力圆盘式蒸汽疏水阀为使这一制度在实践中及时得到改进和完善,本文试图以全新的视角,运用政治学、管理学和法学的原理,本着实事求是的精神,对影响和制约高等学校教代会职权落实和功能发挥的主要原因进行理论上的分析,并在此基础上提出相应的管理对策,以期抛砖引玉。
一、主要因素
影响和制约高等学校教代会职权落实和功能发挥的因素,目前通行的说法主要有:主观上学校领导对其重要性认识不足、重视不够;一些工会干部的维权意识不强、素质不高;教职工民主意识不强、疏于监管等;客观上党的领导、行政执法和民主管理三者之间的关系未能理顺,教代会的性质不明确、地位不确定、活动经费不足、场地有限等等。以上分析固然都有一定的道理,也的确是不可忽视的因素,但由于受传统思维定势的束缚,墨守成规,不敢突破条条框框的限制,未能找出问题的根本症结。现代管理学权变理论认为:组织是一个系统,任何组织都是社会系统中的分系统或子系统,要实施有效的管理,就必须研究组织内部各个子系统之间的相互联系以及组织和它所处的环境之间的联系,根据其内外部条件,采取相应的组织结构、领导方式和管理机制。据此,我认为:影响和制约学校教代会职权落实和功能发挥的原因不是孤立的,而是各种综合因素的合力。欲透彻分析这些因素,就必须从研究其内部管理机制入手、充分研究其外部体制环境、历史文化背景、思想认识水平及其相互关系等许多方面存在的问题。
(一)内部管理机制因素
目前,我国的高等学校管理实行的党委领导下的校长负责制,即党的领导、行政执法和民主管理三位一体的内部领导和管理体制,其中民主管理的基本形式是以教师为主体的教职工代表大会制度,即教代会制度。按理说:党委、行政和教代会三者之间是有机统一、有序运作和相互促进的关系,各方面都应该发挥很好的效力。但是为什么教代会的职权还难以行使,功能还难以发挥呢?原因恐怕主要有以下几个方面:
第一,代表的选举程序执行不够严格规范。表现在:
一是以推选替代选举。虽然《暂行条理》明确规定,教职工代表实行常任制,三年改选,可以连任。但一些学校在执行中由于未能建立起教职工代表档案,有关领导和机构的负责人又常常有意无意地“忘记”了这样的规定,往往在召开教代会之前发通知要求各部门上报代表名单,于是部门负责人匆忙召集本部门教职工临时开会,按比例推选本部门代表,这时候,往往只要有一个人提名某人当代表,其他人受从众心理的影响,便随声附和,而提名的依据仅仅是被提名者的工作任务相对较轻或与自己的关系较好。很少出现教职工争当代表的局面。 压力平衡膜盒式蒸汽疏水阀被提名者也很少专门了解作为代表应行使哪些权力,履行哪些义务,稀里糊涂就去参加会议。这样产生的代表名义上是合法的,事实上却不合理,因为它未能体现真正意义上的民主精神,在以推选替代选举的过程中,教职工“主动”放弃了自己来之不易并受法律保护的民主权利。
二是圈定是真,选举是假。主席团成员和作为教代会工作机构的工会委员会,其主席和副主席职务的选举便是如此。由于党委是教代会的法定领导者,且工会主席和副主席职务牵扯到享受学校中层干部的政治待遇和经济待遇的问题,因此无论是教代会主席团成员的选举还是主席和副主席职务的选举,党委都要依照惯例,事先圈定候选人,然后交由相关会议,实行等额投票选举。于是被推选出来的代表们自然而然地变成了举手表决的“机器”,他们投票的依据也仅仅是被提名者既然能够被党委信任,其政治素质、业务水平以及个人品质应该没有什么大的问题,有的甚至认为选谁都一样,根本不考虑其它更为重要的因素,比如说被提名者是否具备较强的维权意识,有无敢于替老百姓仗义执言的胆识等。当然,想了也是白想,因为体制如此,历来如此。殊不知,这种看似民主的程序、负责的态度和合法的惯例,实际上导致了不民主、不负责的后果,等于剥夺了广大教职工的民主权利。在有的高校甚至出现工会主席由党委直接任命的现象,还有的高校在进行人事制度改革,中层干部轮岗的过程中,直接将工会主席进行轮换的荒谬做法,更能证明圈定是真,选举是假的立论。
第二,会议方向出现偏差,内容安排不尽合理。
其一,提案本身存在问题。原因主要有:一是在提案的搜集和整理阶段,一些人受文革遗风的影响,误把提交提案当成单纯提意见的机会,导致提案中意见多且过于分散零乱,建议少而不能切中要害;二是由于会前宣传不够,会议准备匆忙,导致一些提案带有明显的盲目性和随意性;三是由于日常管理中普遍存在的上下沟通不够,协调不得力,使得教职工对一些行政意图不理解,从而导致不该产生的提案却产生了,而该产生的提案却未能提出;四是由于上述原因分散了代表的注意力,反而使得重要建议难以形成决议。
其二,报告缺乏实质性的内容,审议流于形式。其根本原因在于校长的工作报告本身不合乎教代会的特殊要求。报告的内容一般分为“历史”和“未来”两个部分,“历史”部分无异于“述职”,述说过去一年或几年来学校的重要工作,对于这一部分的审议,只要内容是基本真实的,即可通过;“未来”部分一般仅限于勾画蓝图(蓝图不一定能够变成现实),大多缺乏具体的目标和工作计划交由教代会讨论,而这一部分恰恰是需要教代会审议的最重要的内容。 双金属片型蒸汽疏水阀会后学校制定的制度建设方面的方案也很少交由专门的教代会讨论或审议。这也是导致教代会审议职权落空、立制功能难以发挥的重要原因之一。
其三,会议内容局限于例行性安排,忽视了实质性安排。从我的访谈结果得知:一般教代会的安排主要有三个方面的内容:即审议校长工作报告、讨论教代会提案和形成教代会决议案。显然属于例行性安排。大多数学校的教代会都不安排对上次教代会决议执行情况的审议,也不安排关系教职工切身利益的有关学校制度建设方面的规定、办法、条例等,如住房分配政策、聘用制实行办法、奖金、津贴发放办法等内容的审议,更不安排学校经费预算和收支情况等“保密性”较强,透明度较低的内容的审议,从而导致教代会的审议通过权和审议决定权根本无法实施,评议监督权只成为写在纸上的权力。
第三,职权分配失范,教代会处境尴尬。
在现行的高等学校的管理实践中,一般实行的是重大问题由党委讨论决定,即党委拥有包括用人在内的最高决策权:行政负责执行,即行政拥有部分的决策权和行政系统几乎全部的指挥权:运用教代会形式进行民主管理和监督的领导和管理制度。教代会的名誉地位很高,体现在:理论上由于学校是全民所有制性质的组织,高层管理者即校长具有双重身分,既代表国家,又代表职工,因此,他必须向这个组织的上级管理机关以及职工代表大会汇报工作。《暂行条例》还规定教代会具有审议通过权和审议决定权。而实际上它根本没有地位。因为首先,教代会属非权力机构,它不具有作为一级有权组织标志的决策权;其次,学校的最高领导都是由上级主管机关委任的,教代会不能直接选举或者选择学校的校长或副校长,甚至不能直接选举或者选择其工作机构的负责人;再次,它被排斥在最高决策层之外,学校的最高决策会议,校长、副校长可以以党委委员的身份参加,并发表自己的意见,而教代会的代表却不能。正是这种尴尬的地位决定了它无法行使自己的职权。第四,相关制度不健全。职权的行使和落实,需要一定的制度做保证。按理,为保证教代会制度的落实,各级各类学校应根据国家《暂行条例》和各省、自治区、直辖市制定的实施细则的立法精神,结合自己学校的实际情况,制定出各自的执行办法、条例或细则,并明确规定教代会的任务、程序、职能、职权范围等具体事项,特别是哪些内部规章制度如不经过教代会审议通过,行政便无权颁布实施,以体现教代会的审议通过职权;而哪些内部规章制度由行政作出计划,制定草案,交由教代会直接审议决定,而无需党委批准,以体现教代会的审议决定职权;民主评议和监督干部也应该有相关的可操作的规程。但许多学校并没有这样做,即使做了的学校,也很少在职权范围界定方面有所突破。原因大体有两个:一是客观上国家在党委、行政和教代会三者的职权界定方面的确没有明确具体的政策规定,作为一贯绝对向上负责的学校领导深悟“多一事不如少一事”的道理,不敢因为关系教职工利益的“小问题”而擅自作主,“违反”上面的意愿和精神;二是主观上有关领导深知权力属于稀缺资源的道理,担心教代会职权范围的扩大,就意味着固有的领导权力的缩小,如此便“不好开展工作”。因此,教代会行使法定职权几乎成为一纸空文。由此可见,学校内部就没有建立起真正体现民主精神的上下互动、有机统一、相互促进、相互制约的权力分配体系,而沿袭着传统的静态的暗箱操作式的高度集权的领导和管理体制。这是限制教代会职权落实和功能发挥的关键因素。 立式自由浮球蒸汽疏水阀然而,根据政治系统论的原理,教育系统作为政治系统的子系统,其内部机制的形成、调适和转换,必然要受到外部政治、经济、文化、意识形态等诸多环境因素的影响和制约。
(二)外部体制环境因素
党的十四大以来,随着社会主义市场经济体制的发育、形成和发展,教育系统顺应经济和社会发展的客观要求,不断进行体制方面的改革,取得了举世瞩目的成就。然而,正如邓小平同志在1986年谈到政治体制改革问题时所讲的:“现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性”,教育体制改革又何尝不是如此?
第一、政治体制改革进展缓慢。
一是过分夸大党的领导。邓小平同志也曾指出:“党要管党内纪律的问题,法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多,不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题,是一个政治体制的问题。”党对学校的领导,应该实行政治领导,其职权范围也应该有一个明确的界定。学校所有的重大问题都由党委讨论决定,实际上等于党干预一切、包揽一切、代替一切。这样不仅不利于教代会职权的落实,而且使校长负责制成为一句空话:决策权不在校长,他能负什么责任?
二是官僚主义盛行,法制观念淡薄。邓小平同志早在1986年还指出:“进行政治体制改革的目的,总的来讲是要消除官僚主义,发展社会主义民主,调动人民和基层单位的积极性。要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的,但党要善于领导,党政需要分开,这个问题要提上议事日程”。教代会行使自己的职权,是法律赋予它的神圣不可侵犯的权力,是克服人治现象,体现法治精神,加强社会主义基层民主政治建设的重大举措,是党的十五大又一次重点强调的内容,怎么就被口口声声宣传党的路线、方针、政策的专门机构中的一些人轻易剥夺了呢?看来,官僚主义盛行,法制观念淡薄只是现象,政治体制改革进展缓慢才是问题的根本。
第二,相关法规严重滞后,体系不完备。
面对今天教育体制改革过程中出现的新情况、新问题,16年前颁布的《暂行条例》虽然对学校教代会制度的建立起到了促进和保障的作用,但它在确定教代会的性质、地位、职能、职权范围、组织程序、机构设置以及代表的选举形式等一系列问题上还有待于作出更进一步的规范。据悉,1999年已形成了新的《学校教代会条理》(草案),但至今还没有出台。对于全民所有制性质的学校党委、行政和教代会三者之间的职权界定,也应该产生一个较为详尽的法规或者制度,以遏制党委专权、行政侵权、教代会无权的现象,从而为建立高效的民主的学校领导和管理体制提供更为完备的法律依据。尽快解决你说他专权也好,侵权也罢,都似乎显得底气不足,于法无据的问题。
第三,严格意义上的监督机制尚未形成。
虽说对于学校高层领导的监督,上有来自上级党政主管部门,下有党的纪律检查机关,工会委员会,教代会、共青团组织、妇女联合会等群众团体和组织的监督,监督力量不可谓不强。但为什么近几年来教育系统中的腐败案件层出不穷,彼伏此起,而且常常以串案、窝案性质的集团犯罪为其主要特征?我们不妨分析一下现行政治体制下的监督机制:首先,来自上级党政主管部门的监督,由于其高高在上的政治地位,总揽全局的工作角度,习惯于下达指示、听取汇报的工作方式等官僚主义作风严重,对下属单位的监督,非群众接二连三的举报不能奏效;其次,学校内部所有的监督机构,包括教代会的工作机构在内都是学校高层领导的下级单位,与被监督对象―――学校领导之间存在着直接的隶属关系,即上对下的节制、下对上的服从关系,这种关系导致监督者本身不仅底气不足,还容易被“御用”,从而使监督功能丧失。因此,领导者的勤政廉洁就只能靠上级语重心长的教育和自律了。一旦领导者的自律能力减弱,教育作用失灵,人民赋予他的权力就必然异化为决策上的独断专行、用人上的任人唯亲、经济上的贪污受贿和生活上的奢侈糜烂。 全天候阻火呼吸阀这时候,他们更会从思想上和行为上极力排斥教代会施行民主管理和监督的职能,从而导致教代会制度的徒有虚名和实质性监督的彻底缺失。
(三)历史文化背景因素
用历史唯物主义的观点来看,任何偶然现象的发生,都是其必然的因果关系使然。同样,任何现实问题的存在,都离不开它特定的历史文化背景原因。中国社会源远流长的封建专制史造就了国人根深蒂固的“官本位”意识,而缺乏平等、民主的观念。表现在:经济上持续了两千多年的自给自足的自然经济,天然形成了人们对土地牢固的人身依附关系,强化了人们的小农经济意识;政治上“皇权至上”的专制统治形式和封建宗法家族制的社会管理模式紧密结合,造成国人性格中“惟命是从”的奴性成分加剧,而独立意识、反抗意识和批判精神缺失,迫使人们形成只有“唯书”才有出路,只有“唯上”才是安身立命之本的思想观念。从而固化了人们对上的人身依附关系,强化了“官本位”意识;文化上自汉武帝时期董仲舒“罢黜百家,独尊儒术”始,一直占据统治地位的以强调封建“伦理纲常”为中心的儒家文化,禁锢了人们的思想,遏制了人们思想中应有的平等、民主观念的形成。之所以说它根深蒂固,是因为以上历史的烙印,直到今天依然在人们的思想观念中明显存在,很难根除。以十年浩劫为代表的历次政治运动所产生的消极影响直到今天仍然未能完全消除,它使老一代知识分子表面上只顾埋头钻研业务,不再关心政治,不轻易奢谈民主。但实际上他们出于知识分子的本能和良知,在心底间具有参与民主管理的强烈愿望。比如,当学校的某一项政策在他们事先并不知情的情况下突然出台,而这项政策可能威胁他们的切身利益时,他们一般会用比较温和的方式表达自己的不满,甚至联名抗议。同时,由于计划经济时期形成的“高压政策”的余音还时常在人们的耳畔回响,“人治”现象还比较严重,“穿小鞋”、打击报复的事件还时有发生,所谓“顾大局,识大体,维护领导权威”的提法还颇有市场。所有这一切,使得人们的民主观念从认识到行为的转化,还需要一个过程。这也是人们通常所说的中国民众之所以民主意识不强的原因所在。
(四)思想认识水平因素
职工参与,民主管理的思想兴起于20世纪五六十年代,起源于西方资本主义制度,真正传入我国,也才是近20年来的事。尽管作为工人阶级的一部分,代表先进生产力的中国知识分子对这一思想从理论上认识和接受的程度要远远高于文化层次较低的一般民众,但具体到学校教代会制度的民主实践活动,还难免存在着一些思想认识方面的误区。
误区之一:认为教代会过分强调职工的个人利益,而忽视学校的整体利益,影响决策。这种错误观点的根源在于认识上的形而上学主义,“只见树木,不见森林。”看似强调整体,实则不然。它割裂了学校的整体利益和职工个人利益之间的辩证统一关系。虽然决策者和教代会各自考虑问题的角度和侧重点可能有所不同,但其目标是相同的,根本利益在本质上也是一致的,二者是有机联系、互为依存的关系。因为从长远看,办学离不开教职工,而维护教职工的合法权益,尽可能满足教职工的愿望,客观上能起到稳定教师队伍,调动教职工积极性和创造性的作用,是完全符合学校整体利益和长远利益的。
误区之二:认为教代会制度执行不力的主要原因是教职工的民主意识不够强,由此便想当然地强调:加强对教职工的民主意识教育。其实这种想法低估了中国知识分子的水平。众所周知,在文化教育水平还比较落后的农村,试行以直选村长为主要内容的农村基层民主政治制度改革的实践早已证明:民主制度在中国农村都是可行的,更何况在知识分子聚集的学校?中国知识分子早在五四时期,就高举“民主”和“科学”的大旗,走在时代的前列;改革开放后,他们同样是最早接受和传播包括民主管理思想在内的各种先进思想的主力军。只不过如前所述,由于历史和现实的原因,他们民主参政议政的愿望十分强烈,但行动上的表现的确有不够积极的一面。这正好说明:职工的民主情绪长期受到压抑,因而需要接受民主思想教育的对象恰恰是领导,而非职工,是官,而非民。
误区之三:对依法治校思想认识不足。党的十五大明确提出了“依法治国”的基本方略,要求变“人治”为“法治”,建设社会主义法治国家。这就要求我们在学校管理上也必须坚持依法治校。《教育法》第三十条和《教师法》第七条,分别从学校管理体制和教师民主权利的角度,对学校以教师为主体的教代会制度作出了明确规定。这是对“依靠教职工办学”在法律上的重要保证。党的十五大报告还特别指出:“坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度,组织职工参与改革和管理,维护职工合法权益。”这是在党的最高文件中第一次对包括学校在内的事业单位职代会制度所作的明确肯定,它顺应了我国政治体制改革的必然要求。但实践中,由于我国长期以来遗留的“官本位”、“唯书唯上”、“人微言轻”等封建意识的干扰,对于在教育系统坚持和完善以教职工代表大会为基本形式的民主管理制度,依法治校,以防止和惩治少数人滥用职权、官僚主义、以权谋私等腐败行为的重大现实意义认识严重不足。
二、管理对策
(一)加速推进政治体制改革,完善相关法规和政策
从以上原因方面的分析可以看出,无论是内部管理,还是外部体制环境,都严重缺乏落实教代会制度的相关法规和政策,而且有关职权范围的界定问题,不是单靠内部的一个规章制度所能解决的,因为它不仅与整个教育系统的体制改革相联系,而且与国家的政治体制改革相联系,换句话说,如果党政分开的问题不解决,则职权范围的界定问题永远也不会得到解决。为此,必须采取如下步骤:第一,积极推进政治体制改革,按照邓小平同志所讲(上文已经引述,不再重复)的,切实处理好党政关系问题,坚持依法治国,实现民主政治:第二,国家应尽快出台新的顺应时代要求的《学校教代会条例》及其实施办法,对当前突出存在的一些重大问题,作出明确的法律规定或解释;第三,学校党委同样作为人民根本利益的忠实代表,教代会的法定领导人,要站在真正维护职工利益的立场,从政治的高度出发,首先应在建立健全教代会的有关规章制度方面有所作为。
因此,积极推进政治体制改革;深化学校领导和管理体制改革,完善教代会制度的相关法规和政策,是保证学校教代会职权落实和功能发挥的基本策略。
(二)落实“主权在民”的原则,实现依法治校
党的十五大明确指出:“发展社会主义民主政治,是我们党始终不渝的奋斗目标。”从法学和政治学的观点来看,民主政治国家的基本标志,是“主权在民”得到根本落实,“公民主体意识”得到充分实现。“主权在民”是指国家主权源于人民。马克思主义国家学说也认为,一个国家的主权应当源于全体公民授权。我国《宪法》第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”源于“人民主权” 的国家教育行政机构,是实现人民共同利益和共同目标的工具;学校领导者,是承担着执行“人民授权”具体责任的“公仆”;而学校全体教职工作为人民群众的一部分,则属于“授权主体”范围,理应享有学校主人翁的法律地位。因此,从根本上说:落实教代会的职权就是落实“主权在民”的原则。
“公民主体意识”是指公民对于“我是民主政治社会的主体”的一种自觉意识,其具体体现就是公民由于意识到自己的主人翁地位而产生的自立、自主、自信、自强精神。只有真正确立了“公民主体意识”,公民在社会上的主体地位才能转化为现实的精神力量。高等学校的广大教职工是全体公民中文化水平较高的一个重要组成部分,公民主体意识觉醒得比较早,民主愿望表现得最为强烈。这是实现依法治校最为理想的群众基础。
因此,只有落实“主权在民”的原则,通过坚持和完善以教职工代表大会为基本形式的民主管理制度,正确体现公民主体意识,才能实现依法治校。
(三)提倡“人本主义”管理,改变领导方式
再好的制度也要靠人来执行。马克思主义认为,人是生产要素中最基本、最活跃的因素。有效的管理必须是充分调动人的积极性的科学的管理。现代管理学认为,管理中必须重视人的因素,即“人本主义”管理:由于管理的主要对象是人,而人又是生活在客观环境中的,虽然他们也在一个组织或部门中工作,但是他们在思想、行为等诸方面可能与组织不一致。重视人的因素就是要注意人的社会性,对人的需要予以研究和探索,在一定的环境条件下尽最大可能满足人们的需要,以保证组织中全体成员齐心协力地为完成组织目标而作出贡献。具体到学校管理中,管理者必须经常不断地研究教职工的愿望和要求,而充分发挥教代会的作用,不啻为研究教职工需求的一条便捷有效的途径。
提倡“人本主义”管理,要求管理者要不断提高自身的素质和管理水平,改变领导方式。这就要求学校党委必须认真研究新形势下党的工作方向和工作方法问题。坚持党的领导和善于领导,是完全不同的两个概念。党委要始终相信群众、依靠群众。实行民主管理并不会削弱党的领导,反而会提高党在群众中的威望。因为,教职工代表中的大部分本身就是共产党员,他们有很高的觉悟,只是需要给予他们说话的权利,敢于说真话的勇气。否则,长此以往,党就有真正脱离群众的危险。同时还要创造性地开展工作,上海医科大学党委大胆试行工会主席直选,并获得成功,正是党委正确发挥其领导作用的表现。
总之,体制是根本,制度是保障,落实是关键。而人,则是一切因素中的决定因素,是核心。要在学校管理中充分调动教职工的积极性和创造性,实现依法治校,就必须牢固树立全心全意依靠教职工的办学思想,坚持和完善以教职工代表大会为基本形式的民主管理和监督制度。
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